政策导向呈现三大特点：一是资金投放区域下沉，7月房地产专项债覆盖了全国120个城市，其中土储专项债的三分之二资金投向三四线城市，如四川省发行的土储专项债中，投向成都远郊县市的占比超过75%；二是项目覆盖面扩大，7月单月涉及项目数量超过800个，创年内新高；三是资金用途结构化，在房地产类专项债中，70%投向土地储备（714亿元），其余依次为保障安居（165亿元）、城镇旧改（65亿元）、棚户区改造（57亿元）和保障房（20亿元）。

表：2025年7月房地产类专项债资金投向分布

01 八仙过海：多元资金汇聚城市更新浪潮

财政资金：托底民生，引领方向

各级财政资金是城市更新的基础保障，尤其对公益性强的民生项目至关重要。“十四五”以来，中央安排补助资金约1594亿元支持城镇老旧小区改造，2024年中央预算内投资、超长期特别国债等资金安排超过4250亿元，用于燃气管道更新、排水防涝等工程。

财政投入的优势在于启动快、操作简单，如重庆市渝中区解放碑地下环道项目全部由区级财政资金22.56亿元支持完成。但财政资金规模有限，受经济波动影响大，难以满足日益增长的资金需求。

专项债券：低成本撬动大项目

专项债券已成为城市更新项目的重要融资渠道。截至2024年底，全国12个省份发行专项债近1000亿元用于各类更新改造。

典型案例当属武汉的武昌古城改造项目，该项目总投资158.43亿元，其中80亿元通过发行专项债筹集。项目以整修后的文旅用房租金、停车位收入等作为还款来源，实现了资金自平衡。

专项债利率低、规模大，但审批严格，要求项目必须具有稳定收益，这使得许多公益性强的项目难以符合条件。

政企协同：三方合力解难题

“政府+房企+产权所有者”合作模式在产权复杂的项目中显示出独特优势。深圳福田区水围村改造项目创新采用 “综合整治+统租运营+人才公寓” 模式：

- 区政府负责公共配套

- 水围村股份公司提供物业

- 深业集团负责改造运营

三方合作最终打造出504套青年人才公寓和特色文化街区，实现了多方共赢。

PPP新机制：风险共担，专业运营

政府和社会资本合作模式（PPP）在2023年新规后采用特许经营模式，限定有经营性收益和使用者付费的项目。广州永庆坊项目采用BOT模式，由万科集团投资建设并享有15年运营权，运营期满后无偿交回政府。

这种模式缓解了政府短期资金压力，引入了专业运营资源，但受政策影响大，不确定性较高。

城市更新基金：规模化资金池

2021年以来，全国已有28个城市设立了城市更新基金，总规模达4550亿元。这些基金多采用 “母基金+子基金” 架构，由政府主导，地方国企牵头，联合开发商、承包商、金融机构等共同设立。

上海、北京、天津等地的基金已开始运作，解决项目资本金问题。但基金期限较短、退出机制不明等问题仍有待破解。

政策性金融：长周期低成本资金

国家开发银行、农业发展银行等政策性银行提供低成本、长期限的资金支持。长沙市政府与国开行湖南省分行签订 “十四五”1000亿元城市更新合作协议，大大增强了融资能力。

国开行已对接首批15个城市更新示范城市，探索可复制经验。政策性金融工具未来可能通过PSL（抵押补充贷款）等方式提供更多资金支持。

市场化融资：REITs与资产证券化

基础设施公募REITs为城市更新提供了退出渠道。政策明确推动符合条件的项目发行REITs，实现 “投融管退”闭环。

上海、江西等地已通过发行公司信用类债券筹集资金。如 “21沪地产01”债券募资30亿元，用于虹口区旧区改造项目。

产权主体自主更新：激活内生动力

产权所有者自主投资模式在产权清晰的区域显示出活力。实践中包括开发商自主投资（如深圳宝吉厂项目）、产权所有者自主更新、以及 “政府+开发商+产权所有者”三方合作等多种形式。

泸州市龙马潭区学士山片区项目总投资50亿元中，泸州老窖股份有限公司投资14.8亿元打造酒文化场景，政府投资8亿元提升历史街区，其余通过招商引资实施。

02 谋篇布局：城市更新投融资规划新动向

2025年5月20日，国新办举行《关于持续推进城市更新行动的意见》发布会，多部委联合宣布了下一步资金支持计划：

中央资金持续加码

2025年中央预算内投资计划将于6月底前下达，重点支持城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造等工程。财政部将继续通过中央补助资金、超长期特别国债、税费优惠等多元渠道支持城市更新。

国家发展改革委明确表示，2023-2024年已安排资金超过4700亿元支持城市更新项目，“今后几年仍是政府投资重点”。

专项债扩容与创新

财政部将扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，研究将老旧街区（厂区）改造等有一定收益的项目纳入支持范围。

金融支持精准化

金融监管总局正在制定城市更新项目贷款管理办法，推行“清单制管理”：由城市政府初选项目，金融机构自主评审，形成贷款项目清单。这将提高资金配置效率，避免资源浪费。

社会资本参与机制创新

政策将大力推广PPP新机制和REITs工具，拓宽市场化资金参与渠道。鼓励银行根据城市更新类型差异化提供信贷产品，延长贷款期限。

国家发展改革委强调要建立 “政府引导、市场运作、公众参与” 的可持续模式，对市场化程度高的领域，充分发挥市场机制作用。

地方创新百花齐放

各地正积极探索特色融资模式：

- 江苏推出 “城新贷”财政贴息政策，对重点领域给予1个百分点贴息

- 河南整合金融工具支持城市更新，2024年上半年投放贷款216.62亿元

- 南通设立城市更新资金超市，搭建资金供需对接平台

长效运营机制构建

未来的城市更新更注重运营前置和全过程一体化。泸州市在公园绿地项目中采取“建设-运营-移交”模式，明确免费开放内容与可经营部分，通过公开招商引入专业运营商，实现自我造血。

城市更新的未来已来。随着中央预算内投资6月底前下达，地方政府专项债扩容，政策性银行千亿级授信陆续到位，一场改变城市面貌的变革正在加速推进。

据住建部数据，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。到2030年，城市更新行动将取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高。

城市更新的本质不仅是对物理空间的改造，更是对城市生命力的重新激活。当资金渠道更加多元畅通，当每笔投入都能精准滴灌到城市最需要的部位，我们的城市才能真正成为宜居、韧性、智慧的活力之地。